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請東吳大學法學院歐陽弘助理教授發言。

歐陽弘助理教授:主席、各位委員。今天我來報告有關審查機制的問題,剛才黃教授已經提到,現在我繼續補充說明。

各位可以看到Power Point,我的習慣是以論述為主軸做為Power Point的第一頁,這是美國非常有名的大法官──Justice Jackson。關於審查機制,請看既有的論述架構,服貿協議的授權是基於兩岸人民關係條例第四條之二授權行政院陸委會委託海基會以自己名義與大陸地區相關機關簽署協議。審查機制則在第五條第二項規定「協議之內容涉及法律之修正或應以法律定之者,協議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核轉立法院審議」。雖然立法權介入時間點和強度是有不同意見,但至少現在還是在審議期。這是一個什麼樣的審議機制?這是一個史無前例的嚴謹機制。我會這麼說是因為兩岸人民關係條例第五條所建構的機制是自釋字第三二九號解釋開啟,是一個非常類似的架構。釋字第三二九號解釋處理的又是什麼事情?其所處理的是條約。何謂條約?條約的概念強調的是國與國之間簽署的協議,釋字第三二九號強調的是,凡是實質上與條約具有相同性質的議案都應該比照相同審議程序,那我們要如何審議?如果從這個角度來看,如果我們能夠說今天兩岸人民關係條例第五條就是認為我們這樣的建構是條約的話,那麼,我們的審查依據應該是要讓國會真正承認我們就是一個國家,也就是依照立法院職權行使法第七條規定,將其視為條約案進行審議。至於條約案應該如何審議?第七條是規定逕付二讀,而不是坐在這裡。所以我會說我們現在面對的是一個史無前例的嚴謹審查機制,已經不是建構在第七條強調的審議機制之下。這樣的機制所產生的問題就在於我們可能會面對冗長的審查程序,而不是加速服貿協議審查程序,這就是我們現在所面對的最重要問題點。我們為什麼不能加快速度、腳步進行相關審議?爭議點就在於審議服貿協議之前是不是要有新的立法才能夠繼續審議下去?美國國會通過Trade Act of 2002,由國會事前授權總統(行政權)進行貿易協定的談判,並且使國會事中參與監督,所以問題在於我們是不是也要先制定服貿審議條例才能進行服貿協議審查?我們又發現中資來臺規範、經貿自由化衝擊影響評估與受害救濟均未立法,這是不是也會影響到服貿協議的審查?面對這兩個問題,簡單的答案就是:不應該影響到現有的審查機制。

我們先看美國的法制,美國憲法第一條第八項第三款規定國會有規範與外國的商務權力,所以,涉及貿易談判就是國會的職權。因此,在美國貿易法之下,行政權必須有國會授權,所以才有這樣的貿易法,但我國並沒有。針對兩岸事務,我們是用憲法增修條文第十一條處理,條文規定兩岸事務得以法律為特別之規定,所以才有兩岸人民關係條例,而這就是我們的審議機制。在這樣的審議機制下,如果我們真的有那個勇氣說我們不僅僅只是一個地區,那就應該逕付二讀,而不是坐在這裡。

換句話說,我們現在是存在著規範、是存在著審議機制,而不是欠缺規範。我們再從權力分立角度理解,Youngstown Sheet & Tube Co.v.Sawyer是非常有名的案子,強調的是在權力分立之下應該如何面對行政命令的處理。Justice Jackson提出一個非常有名的權力分立三區塊理論,這是目前的主流見解,建構的是立法權與行政權界線,Justice Jackson說如果行政權可以在欠缺憲法或法律授權之下行事的話,總統的權限可以分成三個區塊。第一,如果行政權根據國會明示或默示授權行事,則其權力位於最大值。第二,如果行政權的行為欠缺國會授權或否定,行政權只能依靠自身獨立權力,但行政權與國會可能會在某一個晦暗區塊(zone of twilight)同時存有權力。第三,如果行政權採取與國會明示或默示意思不同的措施,權力將處於最低點。現在立法院所制定的兩岸人民關係條例就是國會明示授權,行政權自得依法運作簽署協議接受審查,屬於第一個區塊。即使我們認為現在欠缺類似美國貿易法下的相關機制,或者中資來臺規範等相關立法,也不是行政權的問題。簡單來說,這是屬於第二個區塊,如果我們真的要認定,那也是屬於第二個區塊,也就是行政權與立法權權力共同存在、同時存在。

Justice Jackson強調第二個區塊的意思是:如果國會沒有立法,那就是立法怠惰,行政權當然應該繼續運作下去,而不是等待立法。
唯有如此才能期待國會儘快發揮功能,因此如果立法,那也是立法院的權利,但是在立法之前,行政權至少可以簽署協議,相關的立法論述也不應該影響到既有的審查機制。

最後補充三點,從美國貿易法的精神來看,它的訴求在於國會要能夠於事前與事中的介入,服貿協議的簽署如果事前確實有經濟部與陸委會向立法院有相關的溝通與說明的話,那麼在實質上這是符合美國貿易法的訴求。第二,貿易法訴求是加速貿易談判、加速審議,如果我們現在是等待立法,基本上就是違反了這樣的法律目的。第三,貿易法對於特定案例、案件,它採取的是限時、包裹式的表決,目前為止,這和我國立法院的態度上是相反的,可見貿易法確實是有值得借鏡之處,只是如果我們要在現階段期待以立法的方法,來減緩服貿協議的審查,那麼顯然不是制定法律應該要有的目的。報告完畢,謝謝各位。

主席:謝謝歐陽弘教授

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